目录
摘要 III
Abstract V
第一章 绪论 9
1.1 研究背景和意义 9
1.3 研究思路和研究方法 12
1.3.1 研究思路 12
1.3.2 研究方法 12
第二章 文献综述 13
2.1 一些概念定义 13
2.1.1 公共产品 13
2.1.2农村基层组织的定义 14
第三章 农村基层组织改革的经济成本及其分担 18
3.1 经济成本制度转型的费用 18
3.1.1农村基层组织机构膨胀下的财政压力与职能异化 18
3.1.2补偿一种成本分担方式 20
3.1.3补偿的措施 21
3.1.4经济成本分担社会保障与经济补偿 22
3.2 农村基层组织改革的政治收益 23
3.2.1制度均衡破解 23
3.2.2 政府认同提升 25
3.3 农村基层组织政治成本分担的启示 25
第四章 农村基层组织改革的社会成本及其分担 27
4.1 社会成本制度转型的社会风险 27
4.1.1 职位与个体利益 28
4.1.2社会风险职位失去后果 29
4.2 农村基层组织改革的社会收益 31
4.2.1个人尊严与发展 31
4.2.2社会整合与和谐 32
4.3农村基层组织改革的社会成本分担解读 33
第五章 对策和建议 36
5.1   科学设置目标防范系统风险 36
5.1.1分担目标应符合基本国情、体现地域差异 36
5.1.2分担方式应充分考虑潜在的系统性风险 36
5.2.基础组织负担可控鼓励社会参与 37
5.2.1把农村基层组织支付能力作为确定分担比例的首要依据 37
5.2.2充分发挥社会力量的成本分担作用 37
5.3改进农村议事办法，加强党的领导，完善村民代表制度，增进议事效率 38
5.4明晰政府和农村基层组织的供给公共产品责任，分开独立供给公共产品 38
5.5加强农村基层组织的财政保障，建成财权与事责相匹配的成本分担机制 39
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
摘要
农村公共产品的高效供给，对建设社会主义新农村、促进农业社会发展和提高农民的生活水平作用巨大。税费改革后，国家取消了向农民收取农业税及“三提五统”等税费，同时由于村庄集体经济收入薄弱，导致了农村基层组织的收入大幅减少，农村基层组织供应农村公共产品的能力大幅变弱,农村的公共产品供给机制逐渐形“国家各级政府财政资金补贴+农村基层组织自筹”支持下的供给机制——国家各级政府安排部分比例的财政资金补贴农村公共产品供给，农村基层组织负责自筹剩余部分比例的资金，来实施农村公共产品的供给。
因为集体收入的减少，农村基层组织承担供给公共产品需要组织村民筹集资金，但缺少有效的筹集办法和相应的组织能力。
一方面为了切实减轻农民的负担，避免农民遭受各级政府及其他组织有可能增加各种负担，国家在税费改革后，在制度设计上，几乎从各种渠道断绝了村委会等农村基层组织向农民筹资酬劳的办法，唯一合法的办法是“一事一议”制度，但这一制度存在可操作性较差，操作成本高等缺点，不能有效的发挥对村民筹资筹劳以便承担供给公共产品的成本、供给公共产品的作用，农村基层组织在供给公共产品中缺少筹集资金的有效办法。
另一方面，随着农业产出越来越不足以满足农民的生活，进城务工成为农民增收的渠道之一，这引起了农村社会结构的变化，带来了人员流动和村民之间的联系变弱，组织村民开展集体活动的难度加大。在取消农业税费后，村委会等农村基层组织在过去因能向农民收取税费所产生的“权威”在减弱，调解村民之间矛盾纠纷的能力在变弱，这些变化导致农村基层组织组织村民的能力在变弱。
由于村委会等农村基层组织自身及外部环境的原因，村委会等农村基层组织有需求供给尽可能多的公共产品，即使产生村集体负债等问题。村委会等农村基层组织超出能力的供给，产生的债务及其他问题，从提高农村公共产品的供给效率和效果，提高人民群众的满意度的角度，需要对村委会等农村基层组织的行为和产生的问题及原因加以分析，从村委会等农村基层组织合理分担供给成本的角度改进供给办法，提高供给效率和效果。
本文主要分析了农村基层组织在分担供给公共产品成本时的作用和产生的问题，分析了问题产生的原因，从成本分担的角度试图提出改进措施。本文分四个部分展开：一是明确了研究对象，定义了研究对象的概念，主要阐明了研究背景、目的、意义、研究方法和用到的理论，同时主要对国内学者的研究成果回顾和总结，为研究的展开提供经验借鉴。
二是分析了农村公共产品的供给机制、农村基层组织的在供给公共产品时的作用及分担的成本。认为农村基层组织分担了供给公共产品的部分比例资金、提供秩序的成本及实施公共产品的交易成本。
三是分析农村基层组织因分担成本所产生的问题及问题的原因。主要认为村委会分担上述成本后造成了农村村集体债务增多等问题。从组织自身、所处的社会及法制环境等方面，分析了为什么村委会等农村基层组织会承担超出自己能力的成本。
四是从加强法制建设，改进议事办法的角度，分析国家和基层农村组织合理分担公共产品供给成本的方案，使得供给农村公共产品更具有可操作性，以便为下一步农村振兴及改革提供决策参考。
 
关键词：农村基层组织  公共产品 国家财政补贴 自筹 分担供给成本
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Abstract
The efficient supply of rural public goods plays an important role in building a new socialist countryside, promoting the development of agricultural society and improving the living standards of farmers. After the tax and fee reform, the state abolished the collection of agricultural taxes and other taxes and fees from peasants. Meanwhile, due to the weak collective economic income of the village, the income of rural grassroots organizations has been greatly reduced, the ability of rural grassroots organizations to supply rural public goods has been greatly weakened, and the supply mechanism of rural public goods has gradually taken shape. The supply mechanism under the support of government financial subsidy at all levels and self-financing of rural grass-roots organizations is that the government at all levels arranges a proportion of financial funds to subsidize the supply of rural public goods, and the rural grass-roots organizations are responsible for raising the proportion of the remaining funds to implement the supply of rural public goods.
Because of the decrease of collective income, rural grass-roots organizations need to organize villagers to raise funds to supply public goods, but they lack effective methods and corresponding organizational capacity.
On the one hand, in order to lighten the burden of peasants and avoid the possibility of increasing the burden of governments and other organizations at all levels, the state, after the tax and fee reform, has cut off from almost every channel the method of raising funds and remuneration from peasants by village committees and other rural grass-roots organizations. The only legal way is "one thing, one thing" However, this system has some shortcomings, such as poor maneuverability, high operating costs, and can not effectively play the role of raising funds for villagers to bear the cost of providing public goods and public goods. The rural grass-roots organizations lack effective ways to raise funds in the supply of public goods.
On the other hand, as agricultural output is increasingly inadequate to meet the livelihood of farmers, migrant workers have become one of the channels for farmers to increase their income, which has caused changes in the rural social structure, resulting in a weakening of the relationship between the flow of people and villagers, and the difficulty of organizing villagers to carry out collective activities. After the abolition of agricultural taxes and fees, the "authority" of rural grass-roots organizations such as village committees in the past due to the ability to collect taxes and fees from farmers is weakening, the ability to mediate contradictions and disputes among villagers is weakening, these changes lead to the ability of rural grass-roots organizations to organize villagers is weakening.
Because of the village committee and other rural grassroots organizations themselves and the external environment, the village committee and other rural grassroots organizations have the demand to supply as many public goods as possible, even if the village collective debt and other issues arise. From the angle of improving the efficiency and effect of the supply of rural public goods and improving the people's satisfaction, it is necessary to analyze the behavior and the causes of the rural grass-roots organizations such as village committees, and from the perspective of village committees and other rural grass-roots organizations. Layer organization can reasonably share the cost of supply, improve the supply method and improve the efficiency and effectiveness of supply.
This paper mainly analyzes the role and problems of rural grass-roots organizations in sharing the cost of public goods supply, analyzes the causes of the problems, and tries to put forward improvement measures from the perspective of cost sharing. This paper is divided into four parts: first, it defines the object of study, defines the concept of the object of study, mainly clarifies the research background, purpose, significance, research methods and the theory used. At the same time, it mainly reviews and summarizes the research results of domestic scholars to provide experience for reference for the study.
The second is to analyze the supply mechanism of rural public goods, the role of rural grass-roots organizations in the supply of public goods and the cost of sharing. The rural grass-roots organizations share part of the proportion of public goods supply funds, the cost of providing order and the transaction cost of implementing public goods.
The three is to analyze the causes and problems of rural grass-roots organizations. The main reason is that the cost of village committees has caused the increase of collective debt in rural areas. From the aspects of organization itself, social and legal environment, this paper analyzes why village committees and other rural grassroots organizations will bear the cost beyond their own capacity.
Fourthly, from the angle of strengthening the legal system construction and improving the procedure, this paper analyzes the plan of the state and the grass-roots rural organizations to share the cost of public goods supply reasonably, so as to make the supply of rural public goods more operable, so as to provide decision-making reference for the next Rural Revitalization and reform.
 
Key words:Rural grassroots organizations   public goods   After tax and fee reform                  State financial subsidies   Self financing    Sharing the cost of supply
 
 
 
 
 
 
目  录
摘要 I
Abstract III
第一章 绪论 1
1.1 研究背景： 1
1.2 研究的目的和意义： 2
1.2.1 研究的目的： 2
1.2.2 研究的意义： 2
1.3 研究思路和研究方法： 2
1.3.1 研究思路： 2
1.3.2 研究方法 2
1.4 运用的理论： 3
第二章 文献综述 4
2.1 一些概念定义： 4
2.1.1 公共产品 4
2.1.2 公共产品的分类： 5
2.1.3 农村基层组织的定义： 5
2.2 国内外关于公共产品供给的观点 6
2.2.1 国际观点： 6
2.2.2 国内观点 7
第三章 我国农村公共产品供给机制现状和农村基层组织在供给过程中的角色 9
3.1 税费改革至今农村的现状分析： 9
3.1.1 税费改革后至今，农村的人口结构发生改变。 9
3.1.2 农村社会结构的改变 10
3.1.3 税费改革后，村委会等农村基层组织的能力在变弱。 11
3.1.4 国家对农民财产的产权的法律支持不够 11
3.2 当前农村公共产品的供给机制 13
3.2.1 决策机制 14
3.2.2 筹资机制 15
3.2.3 实施方面 15
3.2.4 监督和验收方面 16
3.3 农村基层组织在此过程中的角色 16
3.3.1 申请和对接的角色 16
3.2.2 筹集部分公共产品资金的角色 16
3.2.3 配合实施公共产品的角色 16
3.2.4 排除阻碍和矛盾 16
第四章 农村基层组织在供给过程中承担的成本分析 18
4.1 农村基层组织承担了那些成本 18
4.1.1 村委会等农村基层组织要承担供给公共产品的一部分资金。 18
4.1.2 村委会等农村基层组织承担了消除阻碍的成本，承担了供给秩序的职能 19
4.1.3 村委会等农村基层组织承担了交易成本。 20
4.2 产生的问题 20
4.2.1 导致村内债务增加，影响村内正常工作。 21
4.2.2 简化法定程序，破坏村民自治，供给与村民需求不匹配的公共产品。 21
4.2.3 在程序和资料上造假，掩盖问题，增加了信任成本 22
4.2.4 农村基层组织的干部不愿意供给，村委会承担的公共产品能力更弱化。 23
4.3 为什么村委会等农村基层组织会承担超出自己能力的成本 23
4.3.1 组织自身的原因 23
4.3.2 农村基层组织所处法治环境和市场环境变化方面的原因 24
4.3.3 村委会等农村基层组织也存在“政府失灵”。 25
4.3.4供给公共产品决策机制不完善，法律法规规定的实施办法和现实基础不匹配 26
4.3.5 各级政府对农村基层组织的策略和考核机制的不合适引导。 26
第五章 对策和建议 28
5.1 完善法律法规，加强法律保障，加大对界线类和秩序公共产品的供给 28
5.2 改进农村议事办法，加强党的领导，完善村民代表制度，增进议事效率 29
5.3明晰政府和农村基层组织的供给公共产品的责任，分开独立供给公共产品 29
5.4加强农村基层组织的财政保障，合理划分财权和事权，建成财权与事责相匹配的成本分担机制 30
 

第一章 绪论
1.1 研究背景和意义
1.1.1研究背景
税费改革后至今，农村社会发生了变化。
一是农村公共产品供给机制发生了变化。在国家取消了农业税及“三提五统”税费后，原来可用于农村公共产品供给的资金来源渠道消失，农村公共产品的供给机制随之改变。一方面是国家通过财政转移支付和财政补贴的形式支持农村公共产品的供给，另一方面，在合法合规的前提下，同时为了避免加重农民负担，国家设计出“一事一议”的筹资办法来满足小规模的农村公共产品自给自足。可是多年的实践和诸多学者的研究发现，这种国家主导下的农村公共产品的供给机制，存在供给量小，结构不合理和国家供给和农民需求不完全一致等诸多问题，
二是农村人员结构发生了变化。随着传统农业的产出有限，无法支持现代农民的生活，为了提高农民收入，进城打工大规模出现。人员的流动导致农村社会组织发生改变，从而导致“一事一议”实施操作的社会基础发生改变，“一事一议”制度更加难以操作，这些都导致了现在的农村公共产品供给方面的资金来源存在困难。
三是村委会等农村基层组织提供秩序的能力发生了变化。
除了有形的公共产品，国家对农村在无形公共产品上的供给也相对缺少，如对农村产权和秩序等公共产品的法律支持。农民的主要财产——房屋和耕地的产权，缺少相对完备的法律系统保障，建国近60年了，很多省市的农村房屋的没有房产证，耕地没有产权证，部分房屋产权以宅基地产权作为界线。如2005年前后各地国土部门发放的宅基地使用证，大都以“四至”作为界线，这导致农民之间在房屋翻建时易因为财产界限导致的诸多矛盾，现代法律制度讲求程序和证据，可是农民的这些财产的缺少证明其财产产权界线的证据，无法有效通过司法途径解决，农村在实践中更多的靠村委会等农村基层组织来协调解决矛盾，村委会等农村基层组织实际上在一定程度上，代替了国家在提供秩序这类公共产品。在收取农业税费时代，因为村委会等基层组织有权力收取农民税费，对农民的生活影响较大，实际上和村民之间产生了默认的协议和权威。村委会在提供道路、水利等有形公共产品的同时，在一定程度上也提供了调节纠纷、定争止纷——提供秩序等无形公共产品，可是税费改革后，村委会财力及村民生活生产方式的改变，村委会缺少相应的令人信服的权威来协调村民之间的矛盾，其提供秩序这类公共产品的能力减弱。
（2）实践背景
在税费改革后，众多学者的研究焦点在供给机制上，在市场发达的基础上，由谁来提供供给资金是最重要的问题，因为资金总是能寻找到合适的交易者，来完成公共产品的供给，但在市场不发达和法治环境不完备的农村社会环境下，研究怎们具体实现有资金交易为公共产品的供给，村级基层组织怎么运行及从国家得到相适应的公共产品供给，有助于提高农村公共产品的供给效率。
以前学者的研究重点大多放在道路、水利、医疗等有形的公共产品上，但对农村社会运行法律法规的保障、农村财产的产权的界线保障等无形但基础性的公共产品的研究偏少，这些无形的公共产品的缺失对农村公共产品供给的效率有影响，应该被研究。同时农村房屋、耕地及其他财产的界线相关法律文件的缺失，及由此产生村民之间的矛盾处理办法的缺失，这些公共产品国家很长时间缺少足够供给，由农村基层组织在一定程度上代为供给，应该怎么完善，是农村基层组织分担的重要方面。
2017年10月18日在党的十九大报告中提出了农村振兴战略，国家对农村的投入必然会加大，农村基层组织是和农民直接工作的组织，任何关于农民的政策，最终都需要农村基层组织配合实施，研究供给公共产品中农村基层组织的分担问题，有助于未来有效实施农村振兴战略。
1.1.2研究意义
（1）理论意义    
在理论层面进一步明确公共产品供给成本由农村基层组织分担的合理性以及政府加大农村公共产品供给财政投入的必要性;进一步厘清公共产品供给的对象、构成、周期、计量方法，为科学核算公共产品供给成本提供理论依据。
（2）实践意义
探讨当前公共产品供给成本的特点和发展趋势，系统梳理公共产品供给的成本分担机制形成过程中的历史经验、基本现状和主要问题;预测我国2020年农村公共产品供给形势，并结合国际国内经验，针对当前存在突出问题，提出适合我国的农村公共产品供给成本分担机制建设方案。
1.2文献综述
学术界对于公共产品供给成本分担研究给予了很大的关注，研究成果也非常丰富。在这一部分，论文从公共产品理论和中国农村公共产品供给研究两个方面对当前的研究成果进行综述。
（1）农近些年，这方面研究国内影响最大是江晨玲，他提出我国农村公共产品供给呈现出供给总量不足、供给效率低下、供给结构失衡等问题。其主要原因是城乡二元结构体制,各级政府间财权与事权不对称,农民需求表达不畅等,这严重制约了农村经济社会的发展。并以新公共服务理论为指导,提出了建村公共产品供给研究和完善农村公共产品供给决策机制与需求表达机制,建立多元主体供给模式,完善现行财政分权体制重塑事权与财权划分等措施,以改善农村公共产品供给现状。2015年后广西农村公共产品的供给存在一定的问题,需要基于客观情况,以多中心治理理论为基础,实现农村公共产品供给主体多元化,明晰农村公共产品供给主体职责,建构广西农村公共产品供给的多中心治理模式。由于农村公共产品的有效供给是实现农村经济可持续发展的基础在2014年.由于城乡二元经济结构以及现行财政体制的影响等原因,我国农村公共产品存在供给不足、结构失衡以及主体错位等问题,阻碍了新农村建设的进程,影响了城乡一体化的统筹发展.胡绍雨结合我国实际,从明确供给主体、完善财政体制和创新供给机制等方面提出改革与完善我国农村公共产品供给的思路。齐晓亮绕国内农村公共产品供给问题,从现实困境、困境成因、农民公共产品需求表达和农村公共产品供给困境的破解四个方面梳理了近几年国内学者的相关论述,并分析了研究中的不足之处,提出了从成本收益和供给效率的角度研究国内农村公共产品供给的命题。 
（2）农村公共产品供给成本分担研究
关于农村公共产品供给成本分担研究主要集中在公共产品供给成本成本内涵、影响因素、核算办法等方面。宋艳菊，谢剑锋提出农民工市民化进程滞后是影响新型城镇化质量及速度的主要障碍,而农村公共产品供给成本又是其进程滞后的根本原因。通过对公共产品供给内涵和成本分析,构建各利益相关主体的利益函数及混合策略纳什均衡矩阵,得到公共产品供给成本分担的最优均衡解。研究认为, 农村基层组织和地方政府应共同分担农村公共产品供给成本。中央政府采取鼓励策略,加大一般公共支出和财政转移支付,地方政府相应配合推进农村公共产品供给进程。农村劳动力转移推动城镇化发展,城镇化发展推动农民群体分化,农民群体分化进而促进城镇化和农业现代化发展.为了推动农民市民化,需要全社会的广泛参与,以城乡统筹方式分担农民市民化成本,需要政府、企业、农民、城镇居民以及其他社会机构和组织共同分担支持,真正体现城镇支持农村,工业反哺农业,市民关注农民,实现农民群体分化与城镇化、农业现代化的协调发展,达到城乡共同繁荣。
（3）其他领域的成本分担研究
"十二五"期间,青岛市加大财政投入,初步形成了以政府、家庭为主分担学前教育成本的模式,但也存在不足之处。必须坚持学前教育公益普惠的发展方向,深化学前教育财政投入体制、价格管理机制以及社会力量参与制度改革,加快构建政府、家庭、社会合理分担学前教育成本的机制,助推学前教育供给侧结构改革。
1.3 研究思路和研究方法
1.3.1 研究思路
研究思路主要是发现问题——分析问题——解决问题，在分析清楚当前农村公共产品供给机制和农村社会现状的基础上，研究村委会等农村基层组织在当前供给机制中承担的成本及产生的问题，然后分析问题发生的原因，最后提出解决问题的建议。
1.3.2 研究方法
一、文献研究法：主要搜索有关农村公共产品供给的研究文献，搜索农村社会运行的法律法规、农村基层组织职能的规定、农村财产的产权制度等文献，通过研究文献、法律法规和办法中对农村基层组织定位、权责的规定及运行方式，对比实践中农村的运行，研究供给农村公共产品中各种问题。
二、规范分析法：通过分析税费改革后至今的农村公共产品供给机制，站在权责一致、提高供给效率的角度，研究应该怎么改进农村公共产品供给机制。
三、定量研究法：通过对不同时期农村公共产品供给的数据分析，研究出农村基层组织和各级政府共同分担公共产品的合理方案。主要通过实地调研、谈话和查阅档案的方式，获取农村公共产品供给的现实和实际情况、办事流程方式等，在取得这些资料的基础上，通过逻辑推理，理论判断等方式来得出结论。

第二章 文献综述
2.1 一些概念定义
2.1.1 公共产品
公共产品（Pulic goods）是私人产品的对称。
1954 年，保罗.A.萨缪尔森《公共支出的纯理论》一文中，对公共产品一词作出了为后世比较广泛认可的定义，他把纯粹的公共产品定义为：每个人对这种产品的消费，都不会减少任何他人也对这种产品进行消费。
以布坎南为代表的公共选择学派从政治属性对公共产品的定义。布坎南在《民主财政论—财政制度和个人选择》一书中把公共产品定义为“任何集体或社团因为任何原因决定通过集体组织提供的商品或服务,都将定义为公共商品或服务” [1]20。
被广泛接受的定义是依据非竞争性和非排他性为特征作出的定义，即将那些在消费上具有非竞争性和非排他性的产品定义为公共产品。
对公共产品的更多属性，国内学者对公共产品的定义也进行了研究界定，如崔卫华在他的《城市公共物品的界定与政府职能的转变》文中写道,“公共物品是指由政府直接或间接介入其供需的物品”张洪武认为,“所谓的公共产品是一切不是通过市场机制、而是通过政治程序配置决策的共同消费的产品,公共产品不仅是经济问题,不仅是供应中的绩效问题,而且更重要的是政治选择问题”。突出了公共产品的政治性。
刘蕾在《公共品本质探究—兼对西方主流学派的质疑》文中提到,“公共品具有社会和经济的双重属性,是在一定的经济和社会背景下,以增进全社会或某一特定群体共同利益为出发点,为全社会或某一特定群体共同享用的一类产品。其重点强调了公共产品的社会属性。
在消费模式上对公共产品和私人产品进行了比较（表1-1）：
表1-1公共产品与私人产品的消费模式
资料来源：金镝《公共经济学》第45页
 
 
图0-0 请输入标题
 
本文中采用公共产品广泛接受的定义：具有消费或使用上的和受益上的的产品。
公共产品的分类如下：
一、按照是否完全具有非竞争性和非排他性分为纯公共产品和准公共产品。
纯公共产品：如国防、外交、立法、司法和政府的公安、环保、工商行政管理以及从事行政管理的各部门所提供的公共产品。
准公共产品：教育、文化、广播、电视、医院、应用科学研究、体育、公路、农林技术推广等事业单位，其向社会提供的产品。
二、按照以是否具有实物形态可以分为有形公共产品和无形公共产品。
有形公共产品：如道路、医院等公共产品。
无形公共产品：立法、司法、法律法规、政府的公安等部门提供的秩序。
本文中涉及讨论两种无形的公共产品：
秩序，主要指社会秩序，即动态有序平衡的社会状态。主要包括各种法律法规规范，立法、司法、公安等部门，及司法部门的法律实践、公安部门的执法活动等所提供的产品。
界线，主要产权界线是指能够提供财产界线的部门提供的公共产品，如不动产证书，原质监局提供的各种标准等。仍然属于法律法规的一类，可是这类公共产品是一种标准和承担标准的介质，这类公共产品是法律上的界限。
农村公共产品是公共产品在供给对象和供给区域上做了相应的限制，供给对象是农民，供给区域是农村地区的公共产品。
2.1.2农村基层组织的定义
1982 年 1 月，《全国农村工作会议纪要》中提到：“落实党在农村的一切方针、政策和完成各项工作任务，都必须依靠农村基层组织，它包括党的组织、政权组织、经济组织和群众团体。”
1994 年11 月，在《中共中央关于加强农村基层组织建设的通知》中进一步指出：“农村基层组织建设，包括乡（镇）、村两级，重点在村。”
从以上两个文件可以得出农村基层组织主要是指村级组织。包括村党组织、村民委员会、村团支部、村妇代会、村民兵连及“两新”组织（“新的经济组织”和“新的社会组织“）。
本文研究的农村基层组织主要指村委会。
主要是从职能和归属上考虑：
这两个文件距今最早的发布的时间是1994年，那时的农村社会结构和现在有很多不一样。从职能上说，那时还收取村提留和乡统筹等税费，村和乡镇有职能上的类似，承担收取农业税，然后供给农业公共产品的作用，直接和村民打交道，做农村工作。但税费改革后，乡镇由有国家财政支持，是国家政权的一级，不管从组织归属，还是财政上与基层隔了一级。而村委会是《村民组织法》规定的农村自治组织，取消农业税后，村委会还是直接和农民打交道，相比乡镇，村委会组织更为“基层”。
村党组织虽然是村内的基层组织，但从归属关系上说，村党支部是党建立在基层的组织，更多的是党的派出机构，是党组织的一部分，村团支部、村妇代会等是党组织工作的一部分。而且村党支部成员存在与村委会成员职能交叉，很难分开。
虽然村委会比乡镇政府和村党支部更能代表农村基层组织，本文中之所以用农村基层组织而不用村委会，是因为一方面从供给公共产品的角度，村委会不是在独立的在做供给工作，村党支部和乡镇部分人员都对村委会的供给工作用帮助，另一方面从做农村基层工作的角度，虽然以村委会为主，向国家各级政府申请资金要以村委会的名义，但村党支部和乡镇政府都在承担农村基层工作的一部分，因此本文用农村基层组织一词代替村委会。
可以定义本文中的农村基层组织：这些组织一般都是依法或者依照规设立，做农村工作，直接和村民接触，为村民服务，落实党和国家的一切方针、政策和其他工作，包括配合政府供给农村公共产品。
2.1.3成本分担
成本分担又称成本分摊，是指由两个及以上的组织机构或个人共同支付成本的一种成本补偿形式。农村公共产品供给的成本所要分担的成本对象通常具有以下特征:一是所要分担的成本是不可避免发生且客观存在的。在当今农村，公共产品是农民生活的基本需求，向农村提供公共产品，必须发生成本支出。二是受益主体多元。一方面，是农民企业和农民最直接接受益者，农村公共产品供给促进了农村发展，;另一方面，政府同样是受益者，农村公共产品供给提升了乡镇素质，增加了社会可用劳动力。三是成本需求巨大，超过了某一方的 “支付能力”。农村公共产品供给普及和质量提高需要巨额的固定资产购置费和运转经费，这些经费单靠村委会无力承担。同时，政府的财政收入源于税收，其支付能力是有限的。财政经费总会优先投入最紧要的社会事业中，对于在社会事业中排位相对靠后的学前教育而言，财政是无法“大包大揽”的。四是受益者分担成本。农村公共产品供给的成本分担遵循“受益原则”，谁受益，谁“埋单”。
2.2运用的理论
1相关理论的内涵
（1）公共产品供给理论
古希腊哲人亚里士多德在其名著《政治学》中对公共产品做过论述，他认
为凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己
的所有，而忽视公的事物;对于公共的一切，他最多只留心到其中对他个人多
少有些相关的事物。’亚里士多德指出了公共物品的不幸处境。
    最早对公共产品的理论进行分析的是大卫·休漠。他认为某些对每个人都
有益的事情，只能由集体行动来完成，因此后来的学者有时也将其称为集体消
费品。亚当·斯密认为那些对社会很有益处的公共设施，就其性质而一言，若是
由个人或少数人办理，那么就很难筹集到足够的资金，因此应由政府出面，同
时他还把公共产品做了初步分类。此后，包括穆勒在内的许多经济学家在讨论
财政问题时都涉及公共产品理论，提出过公共产品的非排他性和免费搭便车问
题。此外，许多经济学家有效供给问题进行了模型分析。因为西方学术界关于
公共产品供给问题的理论研究成果非常多，故这里选择介绍奥尔森的集体行动
理论和以布坎南为代表的公共选择理论进行介绍。
    集体行动的成果具有公共性，不管是不是全体成员都承担了集体行动的成
本，所有集体成员都能够从中获取利益。比如部分工人要求管理者增加工资，
改善工作条件，如果管理者同意了这部分工人的要求，那么该工厂的所有工人
都能够从中获益。不合理的成本收益结构必然导致搭便车的行为，奥尔森由此
得出结论:具有经济人理性的个人一般不会为争取集体利益作贡献。当集体规
模较小时，集体行动相对更容易实现。集体规模越大，实现集体行动就越困难。
所以在规模很大的集体中通过协商解决如何分担集体行动的成本是十分困难
的。奥尔森还认为，集体行动在两种情况下相对容易实现。一是集体成员的利
益不对称，个别成员从集体行动中得到的利益比其他成员来得越大，他为集体
行动作贡献的积极性也就越大。二是存在激励机制，激励机制可分为正向激励
机制和反向激励机制两种，前者是对不承担集体行动成员的成员实施“惩罚”，
后者是对参与集体行动的成员给予奖励。”奥尔森的集体行动理论为公共产品研
究具有重大启发意义。
（2）公共产品供给成本分担理论
农村基层组织对农村公共产品供给的成本分担是指农村公共产品供给的成本完全或几乎完全由政府或纳税人负担转向至少部分依靠乡村和镇政府他们以费用的形式补偿部分公共产品成本，或支付使用费以补偿由政府或村委会提供的公共产品。
2文章中如何应用的相关理论
因为公共产品和的特征，在公共产品消费中人们存在一种“”动机，因此有市场中私人不愿供给这种产品，只能由政府供给。从的角度出发，以经济人为基本假定和前提，运用的成本—效益分析方法，解释个人偏好与政府公共选择的关系，研究作为投票者的如何对公共物品或服务的供给的决定表达意愿。本文中主要分析农村基层组织可能很难得组织村民，决策出农村公共产品供给的方案。

第三章 农村基层组织改革的经济成本及其分担
改革都是要付出成本的。从陕西农村基层组织改革来看,最大困难是地方政府财力不足,难以承担乡镇历史债务、机构撤销与重新设置的费用、分流职工身份置换的经济补偿费用和建立完善社会保障费用,所有这些都是制度转型的投入与支出,是改革必须支付的经济成本。改革顺利推进在于分担改革经济费用,要加大中央财政投入对分担农村基层组织改革经济成本,化解农村基层组织改革面临的财政困难及存在的风险。
3.1 经济成本制度转型的费用
制度的存在与运行是有成本的,制度的创新同样是有成本的。经济成本是实现农村基层组织到自负盈亏、自主经营、自我发展、自我管理的社会经济组织制度转型后,对分流人员需要进行补偿所支出的费用和建立基本社会保障的费用。补偿支出的费用主要是对原农村基层组织中的“单位人”到“社会人”身份置换的费用。
一农村基层组织是为农村提供公共服务的组织,机构与人员膨胀需要大量的经费以维持运转,而且其职能异化导致绩效低下,维持这种机构运行所付出是不经济的,面向农村提供的公共服务低效不得不进行体制的根本改革。陕西对农村基层组织的改革是将其彻底转型为自负盈亏、自我管理、自我发展的社会经济组织,农村公共服务实行市场化、社会化,公共服务生产与提供分开。体现政府合法性的部分公益性服务由政府公共财政在市场向竞争者购买向农民提供,以实现社会生产效率的提高。竞争性公共服务生产市场制度的建立意味着原来由建在乡镇的事业单位向农村提供服务的制度根本转型,农村基层组织职工的“单位人”身份失去了制度的依托,要实现原制度下的“单位人”到“社会人”的转变,需要对其身份的置换,而改革通常面临的问题关键是如何分配改革的成本和社会稳定,以及如何在不激起社会动乱的前提下实施稳定与改革方案。身份置换的可能在于对分流职工的经济补偿和实现完善的社会保障,这是改革必须支出的经济成本。
3.1.1农村基层组织机构膨胀下的财政压力与职能异化
农村基层组织即通常所指“七站八所”,最初是国家设在基层为农民提供公益服务的国家职能部门,始建于人民公社时期,大部分是形成于上世纪年代,而且与上级政府职能部门形成对口单位。农村基层组织的初始设立主要承担着为农村经济社会发展“服务职能”,①并不只是“整合”与“汲取”。旬随着农村基层组织机构的膨胀和财政供养人口增加,其职能也逐渐异化。
膨胀下基层机构面临着“生之者寡,食之者众”局面。据国家统计局等11部委1999年对全国1020个有代表性的乡镇的抽样调查,平均每个乡镇设机构16个,其人员平均为158人,超正常编制2-3倍，平均每个乡镇下属单位19个,其人员达290人,严重超编。仅以陕西乡镇财政所人员为例,虽经历年1990代的两次改革其人员并未明显减少,从1998年后乡镇财政所虽不再有聘用人员,但总人数在年前是呈不断上涨趋势。
表3.1 陕西乡镇财政人员

	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
干部	3264	3101	10635	14956	20124	19958	19840	20311	19774	19999	19723
勤工人员	5529	6749	3727	2928	2819	2588	2305	2073	2017	1564	1556
聘用人员	5508	5401	3560	2850
合计	14301	15251	17922	20374	22943	22546	22145	22384	21791	21563	21279
资料来源：陕西财政年鉴编撰委员会《陕西财政年鉴》内部资料

陕西西安1985年全区共有部、委、办、局机构56个,财政供养人口为4200多人。1999到年,区直各部、委、办、局机构已经到达个,机构数量将近翻了一番,财政供养人口到达13111人,整整翻了3倍多。西安区乡镇党政机构改革前机关工作人员为540人,而23个站所共有人员771人,比乡镇党政机关人员数多。陕西监利县年部、委、办、局等行政管理部门74个,年全县财政供养人口为30785人,经过10年几轮大规模的机构改革,2003年,全县财政供养人口不仅没有减少,反而增加到了32702人,而行政管理部门总数达到116个,与改革前相比,增加了。
不断膨胀的机构及其人员造成农民巨大负担。我国目前县乡两级财政收入只占全国财政总收入的21%,而县乡两级财政供养的人员却占了全国财政供养人员总数的71%左右,“七站八所”人员占乡镇财政供养人口的40%,各项经费支出占乡镇财政支出的30%以上。乡镇一级需要农民养活的人员约1316.2万人.不包括不在编人员,平均每个农民就要养活一名干部,因机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的40%。农村基层组织改革前2002年陕西人口5987.8万人,全省财政供养系数达1:32,高于全国平均水平,供养人数超过200万,其中75%的财政供养人员集中在县乡两级,而周边的河南、安徽、江西和湖南四省的财政供养人员系数分别为2.14%、1.64%、2.28%、2.16%。就陕西省而言,不算公共服务里面的基础教育、基本医疗,就是七站八所有23万人。23万人平均到陕西省是6千万人口,有4千万的农民,4千万的农民平均一百个人左右有6个人为农民直接从事公共或公益服务事业。改革前的西安县,财政所职工人数均在100人以上,其他都是80、90人。一个畜牧站59个人,这里面只有12个人懂专业。“一个县每年起码要解决四百名复员退伍军人的安置工作。比如到西藏当兵,回来就必须安排工作,政府部门进不去,就去七所八站,时间一长,这些机构成了我们解决人员就业的无可奈何的场所,他们这些人员构成变化,己经跟当年设立七所八站的时候状况完全不一样,就成了养人的地方,不但不能够给农民提供直接有效的服务,反而成了巧立名目,,`三乱'或`五乱'的根源”。'
3.1.2补偿一种成本分担方式
改革是利益的重新分配与调整,一目的是实现社会效率提高、增加社会财富和增进社会公平。谁应该在改革中受益当然应该是全体人民,人民既是改革的出发点,也是改革的目的。改革希望能够使所有人受益,这是“帕累托最优”,由于改革收益存在时滞,但现实很难使所有人受益,必须对改革利益受损者进行补偿,使受损者也能受益于改革后社会经济发展的成果。
农村基层组织改革是“存量”改革,是减法-“减人、减支、减事',,因此,“存量”改革困难于“增量”改革,不可能做到“帕累托最优”而没有利益受损者。对于利益受损者需要给予以一定的补偿,改革中的利益受损者主要是原体制下的既得利益者,“制度变迁经常在不同群选民中重新分配财富、收入和政治权力,如果变迁中受损失者得不到补偿,他们将明确地反对这一变迁。”由于大部分改革只能在中长期内造成持续增长和发展的效果,在短期内有人不会受益甚至是利益损害,短期损害及其对改革可持续影响的问题不能得到解决,受损的人会因改革带来难以忍受的短期困难,因此,“要用人道主义来舒缓调整政策对社会中最贫穷成员的影响的合理性”,福利理论认为“对于既有受害者又有受益者的这种会带来典型混合效果的改革来说,如果它要造成一种形式,使得在不降低个人满意度的情况下无法提高另一个人的满意度即帕累托最优,那么,受害者必须得到补偿”,对于制度变迁中的利益受损者应该给予补偿,如果实行补偿,补偿的方式和标准是什么这是制度转型中必须解决的问题。
制度变迁改变人们之间既定的利益关系,一般来说,这种改变有如下4种结果：第一，制度变迁增进了整个社会的利益,使所有的社会成员都受益制度变迁第二，增进了整个社会的利益,使所有的社会成员都受益,但部分成员相对利益受损。第三，制度变迁增进了整个社会的利益,使一部分人受益而其余的人利益不变。第四，制度变迁增进了整个社会的利益,使一部分人受益而其他的人利益受损。
在第一、第二、第四情形中,第二是第一的推论,只是增进幅度不同而已。第三亦可视同如为相对利益受损,但整个社会成员的绝对利益都得到增进,因此,三种变迁都可以视为是帕累托改进。而在这种制度变迁中,虽然总的社会利益得到增加,但某些社会成员的利益受到了损害显然不是一种帕累托改进。当制度变迁发生后,虽然总的社会利益得到增加,但某些社会成员的利益却受到损害,那么对利益受损者如何进行补偿呢？
建立在成本—收益分析框架下的制度变迁理论,通过对技术进步、价格和资源察赋的变化、规模经济的获得、知识的累积、外部性的解决等诱致制度变迁的需求因素的考察,说明制度的如何变迁。新制度经济学考察的制度变迁是历史上己经发生了的,所做的是考察到底是一些什么因素诱导了制度变迁发生,“我们假定制度变迁会被创新,产权会被修正”。虽然是建立在成本—收益分析框架下制度变迁分析,但却偏重于对影响需求因素的分析,对制度的供给成本缺乏分析。与此同时,对影响供给成本的因素分析却因为这一假定而被忽略了。拉坦指出“无论是诺斯和托马斯还是舒尔茨都没有试图提供一个制度变迁供给的理论,而且我们发现老的和新的制度学派文献对此都少有助益”。由于偏重于对制度变迁需求因素的考察,制度变迁理论忽视了利益冲突这一成本因素的深入研究,也就忽视了利益补偿问题。卢瑟福认为新制度经济学偏重于从制度促进经济增长这一功能角度来解释制度的产生,采用的是一种功能主义方法,一这种方法往往强调事先的利益动机和利益激励,而对事后的利益补偿不够重视。“补偿被用来为调整政策争取支持,或许至少是默许”,事实上,历史经验告诉我们,由于改革中利益分配问题没能得到有效处理,很多改革因为改革成本过高而没有发生或失败,这其实也是现实中制度发展差异普遍存在的原因之一。
3.1.3补偿的措施
对于原体制下的既得利益者我们必须予以正视,“既得利益己经是一个客观存在”,改革不同于革命,革命作为一种体制利益剥夺,是完全剥夺一部分人的利益给另一部分人。革命不能增加社会财富,如同中国土地革命,把地主土地没收分给无地农民社会总财富没有增加。不能把改革简单地理解为对既得利益的剥夺,“尊重原体制下的既得利益,尊重原体制下形成的既得利益格局,并对改革中既得利益受损者予以某种形式的合理补偿,是改革的一个基本原则”,“部分地补偿在调整过程中受损失最惨重的利益集团的做法—应该得到认可”,尊重和补偿`既得利益',是指绝对利益。“所谓绝对利益,就是以当事人拥有的、直接决定其效用水平的收入财富、权力的绝对量权力可以用货币等价表示”。改革不能对相对利益补偿,相对利益是指原体制下、两人,原拥有财富为,拥有财富为,改革后,假如、财富均为,他们绝对利益都上升了,但相对于财富下降。相对利益受损了也不能补偿,因为相对利益难以度量,且改革的目的是以建立机会均等、高效的社会体制,反之,无异于回归旧体制。
补偿作为组合利益联盟的手段,其目的是提高改革方案的吸引力,减弱反对改革势力的威胁力量,克服改革的政治阻力,实现社会稳定。补偿意味着分配经济与政治利益,而不是剥夺相关的收益,具体措施包括实施某些特定的经济和政治政策。如：
1.针对低收入和中低收入者提供特种补贴（如我国在上世纪农村粮食价格改革中,对城市居民生活的价格补贴）；
2.针对有可能的失业,提供再就业培训（如国企改革中对下岗工人的培训）；
3.或如国企改革对下岗工人直接拿钱“买断”；
4.政治措施如提供政治晋升或授予以某种政治荣誉如介绍入党、颁发奖状的精神奖励。
3.1.4经济成本分担社会保障与经济补偿
基本养老保险制度建立,为农村基层组织改制后的分流职工解决了退休之后的后顾之忧,给改革提供了一张安全网。五保合一的社会保障制度,解决了机关事业单位退休人员生活待遇不公矛盾,促进了干部人事制度改革,为人才流动和干部调配创造了良好条件。而且打破了因为制度身份差异所形成的利益差别。在补缴基本养老保险费时,各级财政都积极为职工分担缴纳养老保险费用的经济压力。基本养老保险制度建立,提高了社会保障能力,为可能被改革触动利益的人提供了基本生活保障,充分发挥了“减震器”和“安全网”作用,为农村基层组织改革稳步推进提供了良好的社会基础。
为了实现分流职工身份置换,使农村基层组织真正转制为自负盈亏的社会经济组织,陕西对分流职工给予了经济补偿。陕西省规定职工身份置换经济补偿标准是一年补偿一个月,平均800元。省财政对分流在编在册人员给予一次性人平4000元奖励补助。由于基层政府财政困难,各地身份置换的经济补偿标准并不一样。职工身份置换经济补偿标准是人均补偿每年每人526元,最高不超过1.89万元。西安改革对分流职工经济补偿为一年工龄的价格为800元,加上4000元的再就业生活困难补助。
西安市对行政机关人员经济补偿截止到2003年12月底,连续工龄为5年以下人员,每满一年发给5个月基本工资不满一年按一年算,下同连续工龄6-10年的,从第10年开始每满一年发给两个月基本工资连续工龄年以上的,从第11年起每满一年发给一个月基本工资。事业单位分流人员辞退费标准为工作一年以上不满五年含见习期的,发给本人当年基本工资总额的工作五年以上含五年不满十年的60%,发给本人当年基本工资总额的工作十年含十年以上的65%,发给本人当年基本工资总额的75%。
陕西省对分流职工身份置换的经济成本进行了分担。陕西省政府提前给予年前的财政转移支付的三分之一,用于支付农村基层组织在编在册人员分流所需的一次性经济补偿和补缴社会保险费。即对个试点县市、区给予提前借支一年转移支付亿元。地方政府经济补偿的来源采用通过本级财政专项支付、资产处置和向上级财政借款等办法。陕西省采取多种形式给予补偿。一是现金补偿。可以一次性发给补偿金,也可以分期发给补偿金。分期补偿金总额可高于一次性补偿金标准的,三年内分三次补足,首次补偿不得低于。辞职补偿金按现行经费渠道解决。二是资产补偿。乡镇闲置的房产,可按现价评估,作为辞职人员的经济补偿。补偿标准可高于一次性现金补偿的。
其他的补偿办法一是将乡镇行政事业单位公有经营性资产、闲置固定资产等变现收入,或者将农村基层组织部分净资产按补偿金额量化到分流人员,实行“带资分流”二是县镇财政本级预算中安排改革所需资金,农村税费改革过渡性转移支付资金,全部用于乡镇综合配套改革。乡镇行政事业单位可以将历年经费结余用于支付改革成本三是县政府以分流人员的财政应发基本工资作担保,向金融机构借款。一年内财政预算继续安排分流人员的基本工资支出,使用年以前的省财政一般转移支付补助用于支付分流农村基层组织在编在册人员的经济补偿和补缴社会保险费用四是将企业挖潜改造、科技三项、农业开发等财政资金无偿投入转化为股权投入,将支付经营性债权转化为股权,再将相关的股权划归为分流人员享有,,`抵顶身份置换的一次性经济补偿和补缴社会保险费。五是利用再就业资金、中小企业信用担保融资政策对行政事业单位分流人员的再创业予以支持,行政事业单位分流人员再就业,比照国有企业下岗失业人员享有税费减免等优惠政策。
陕西对职工身份置换的经济补偿标准并不高,但毕竟是对分流职工利益受损的一部分补偿,减轻了改革带来的阻力,避免了因为改革影响人们生活带来的社会不稳定,降低或抵消了改革带来的社会政治风险。
3.2 农村基层组织改革的政治收益
3.2.1制度均衡破解
制度均衡是指在现有制度结构下,对于某一项具体的制度安排,制度安排不能被改变现状,也不具有改变现状的动机和力量。制度均衡为什么不能打破诺斯分析制度变迁中,指出由于路径依赖一制度被锁定一,会陷入长久的无效率制度均衡之中。无效率制度为什么会存在一是专有制度存在,“统治者为了他们自己的利益会修正产权,而由此造成的较高的交易费用会导致很普遍的无效产权”,统治者作为既得利益者,掌握社会政策决定权力,有效率的制度,只要它对少数既得利益者是不利的,会使他们的既得利益受到损失,这种有效率的制度也很难得到采纳和实行二是不完全信息和主观主义,“行动者常常根据不完全信息行事,并且他们常常通过想象来处理信息,这样就可能导致无效的路径”三是相对价格
变化,一种制度,在它建立之初,它可能是有效率的,但是随着社会的发展和相对价格的变化即随着社会条件的变化,它也可能逐渐变成无效率的。笔者认为无效率制度存在,还应该加上,由于缺乏对改革行动者的保护与激励,在面对制度无效手时,缺乏改革激励也导致无效率制度存在。制度的变迁总是要由一定的行为主体来发动和实施的,推动制度变迁的行为主体是那些能够从制度变迁中获得利益的社会群体,也是一些有社会责任感、有理想、有见识、有魄力的领导人在面对体制和运行机制中存在的严重弊病时,兴利除弊。制度均衡能否被打破,除了取决于制度变迁的预期收益外,还在很大程度上取决于这些制度变迁主体实施制度变迁的成本的高低。改革者在推动改革时,如果不能够通过改变现有制度而获得好处,至少是改革者不会变的更坏,改革才会有推进的动力。
诺斯认为西方世界的兴起的真正原因,是私有产权制度的确立,建立起能够激励人们生产活动,从而有利于经济增长的私有财产制度。“制度是一个社会的游戏规则,更规范地说,它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构”,有效率的制度能够使每个社会成员从事生产性活动的成果得到有效的保护,从而使他们获得一种努力从事生产活动的激励。制度应能够最大限度地使每个社会成员的生产投入的个人收益率尽可能地等于其社会收益率。有效率的制度能够给每个社会成员以发挥自己才能的最充分的自由,从而使整个社会的生产潜力得到最充分的发挥。要使一个制度充满活力,不僵化,就要建立对改革的激励制度,保护改革者,使改革者在面对制度无效时,敢于兴利除弊。
农村基层组织改革创新的动力来自地方和基层政府领导层的社会责任感。来自于基层创新是地方和基层政府的领导层中一些有理想、有见识、有魄力的领导人,他们面对目前农村基层组织体制和运行机制中存在的人浮于事、职能异化、服务效率低下严重弊病和导致人民负担加重困扰,产生了对农村基层组织体制和机制改革动机护从而推动农村基层组织机制创新。地方政府创新是一项具有风险的事业,农村基层组织改革对利益调整使上级职能部门利益受损而招致不尽的阻碍。
农村基层组织改革是改革者面对在政府因为税费沉重,政府低效的服务所造成合法性的流失时、以改革者个人的胆识,担当起改革风险推进的改革。但改革后政府的政治收益是巨大的。实现了财政减负、职工增收、社会经济发展,也重建了人民对基层政府的信任与认同。推进改革的宋亚平也因为改革触犯部分上级职能部门利益,而曾面临被革职及西安政府各种资金项目被取消的境地,在陕西省委、省政府支持下,改革阻力得以化解。
3.2.2 政府认同提升
陕西农村基层组织改革不仅是提供了高效的农村公共服务,减轻了财政负担,从制度上解决了乱收费的动力,增强了人民对政府的认同,“在没有改革前,你到农民家里,他不仅不让你进门,甚至远远望见你扭头就走。现在,干群关系不再紧张了,再到农村看见你远远的就和你打招呼”,农民对政府的认同度得到极大的提高,其政治收益是巨大的。我们不仅在改革后的西安看到改革的绩效,在上文我们同样观察到西安农村基层组织改革后所取得三重绩效“政府认同度提升,职工工资提高,群众满意”。农村基层组织改革,增强了党和政府的执政能力和管理能力,全面巩固了基层政治合法性的基础,有利于农村实现长治久安。
形成于计划经济体制下的农村基层组织,是在国家行政权力与资源高度集中的必然结果。农村公共服务只能是国家单一的自上而下的提供,国家过度地包揽公共服务不仅成本高昂,不经济,也缺乏经济上的可持续性。过度的国家化和集中化必然导致国家资源的集中,国家资源的集中和集权化为寻租和腐败提供了机会和空间,政府权力扩张和垄断,国家权力扩张挤压市场和社会,损害市场竞争,不利于社会的自主性和自立性,中国在缺乏健全的民主制度和稳定的市场体制的条件下政府集中化和集权化更危险。
农村基层组织改革中政府行政权力从社会、经济及服务领域有序退出,为各种非政府性质的经济实体和社会中介服务组织的创建与发育提供了制度环境,“以钱养事”新机制调动了社会和民间力量,支持和鼓励社会组织参与,改变了公共服务供给体制中安排者、生产者、供给者和监管者的权力关系,为民主监督机制的形成奠定了基础,为人民监督政府提供了条件,进而有利于人民对政治权威与秩序认同。
3.3 农村基层组织政治成本分担的启示
乡镇政府直接面对基层群众,在中国这个熟人社会里,乡镇干部可能本来就是邻里乡村走出去的,因为税费导致的千群矛盾并不是乡镇干部本身行为,而是制度体制下的必然。体制矛盾解决在于改革。但改革不仅是对传统思想观念与行为方式的突破,更是对既得权力与利益关系的再分配,会招致某些部门、某些阶层因利益受损所形成的愤慨与仇恨,进而形成改革的阻力。
改革创新的动力来自地方和基层政府领导层的社会责任感。来自于基层创新是地方和基层政府的领导层中一些有理想、有见识、有魄力的领导人,他们面对目前政府体制和运行机制中存在的严重弊病和人民群众遭遇的各种困扰,产生了对政府体制和机制改革动机,从而推动自己的工作部门进行创新。
地方政府创新是一项具有风险的事业,改革对利益调整可能带来既得利益者利益受损而招致不尽的阻碍,改革可能在创新中出现错误,创新的发起者可能会因此断送政治前程甚至有牢狱之灾,只有那些具有高度社会责任感的地方党政领导干部才会积极主动地推动政府创新。”地方政府制度创新也会因法律合法性问题而难以持续,如西安“五保合一”不能和现行的国家统一的社会保障制度对接,又没有上级政府对此确认,面临着合法性的问题。创新者所承受的压力和风险要大于其收入预期,而成功的政府创新的社会效益远远大于它给创新者个人所带来的收益。但现行的制度缺乏对改革者的必要保护或者说成本分担机制。邓小平说过“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。',现行的干部管理体制缺乏激励改革者和保护改革者的有效机制。任何改革,特别是精简机构、分流冗员、竞争上岗之类改革,最容易得罪干部群众。现在对干部的提拔使用,必须经过民主推荐的程序。推荐的时候,在你的考核表上打叉让你过不了“民意关”,这往往意味着升迁无望。民主测评虽然程序公平但结果却不一定公正。而改革最容易出乱象,今天上访,明天堵路,即使不出大乱子,上级对这样的干部一般都不敢“掉以轻心”,在“求稳怕乱”的政治氛围中,推进改革的干部往往很难再委以重用。所以,传统的干部管理体制与运行机制不改革,真正大有作为的优秀干部就不可能涌现出来。
基层政府推行的改革,往往由于基层政府自身层级低,更容易招致利益受损的上级职能部门的阻碍,改革的进程可能被打断,需要上级政府支持改革才能得以继续推行。1993年9月17日,万里同志与中央分管农业工作的负责人谈话时也指出“深化农村改革,需要自上而下的总体规划,也需要自下而上的创造。但解决农村中存在的问题,涉及一些部门和个人的既得利益, 没有权威的决定,不抓紧检查,就难以奏效。”由万里谈话反映出自下而上的改革创新,在面对既得利益阻扰时,上层支持对解决利益分割矛盾的重要性。特别是对当前改革来说,由于缺乏制度的保护与制约,上层政府主要领导的指示和态度对解决问题的往往起着关键作用。
最早由西安发动的农村基层组织改革就在于有了上级政府主要领导的支持,对改革面临的政治成本与风险进行了化解,才能得以推进。因此,上级政府为地方政府创新改革进行必要的政治成本分担,为改革创造一种良好的社会氛围和建立对推进改革的干部积极评价制度,都将有利于改革推进。
第四章 农村基层组织改革的社会成本及其分担
4.1 社会成本制度转型的社会风险
科斯在其《社会成本问题》中,最早在制度中讨论了社会成本,但缺乏对社会成本的明确定义。科斯的社会成本主要是指经济活动的“外部不经济”,即对社会损害,并集中讨论了社会损害的赔偿机制问题。匈牙利经济学家科尔内在研究生产过程中提出,社会成本是一切涉及到社会个别成员和集团的负担、损失、痛苦、牺牲或辛苦现象。其社会成本概念内容包括四个部分。一是生产的投入纯粹经济投入,二是外部实物的损失和负担即外部影响,如个人健康恶化、自然环境损害三是政府机构的经费支出四是公众感觉,指公众的意向、满足程度、和普遍感觉。科尔内在社会成本的论述上,把社会成本看成是一种价值判断,也有经济学的计量。国内研究者潘新超的社会成本,指的是从传统计划经济向市场经济转变过程中由于体制转换所造成的相关经济损失,以及经济和社会震荡造成的一部分社会成员经济利益的损失和福利的相对降低。潘新超的社会成本关注的是社会和个体的经济利益,缺乏对个体心理问题和社会问题的关注,从纯粹经济意义上研究了社会成本。以上社会成本也都是关注了外部不经济问题。
农村基层组织改革中的社会成本是制度转型的社会风险。农村基层组织改革后,分流人员失去职位,职位位置嵌入在体制制度中,职位是一种资源,不仅提供人的生存需要,还满足人的精神需要,给人以社会归属感和成就感。制度转型带来的根本变化是职位失去制度上的依附,失去职位,个人依靠职位所获得资源利益实际的和潜在的不再容易获取。失去职位重新就业,不仅是基本生活保障无法保障,还有“面子”心理等社会问题。
陕西农村基层组织改革,是农村公共服务制度的根本转型。农村基层组织被改制成为自负盈亏、自我发展、自我管理的社会经济组织,这种制度的根本转型,使原来事业单位的干部、职工的“单位人”身份失去制度依托,而变成“社会人”。“单位人”的身份,是在制度中占职位。职位在个体反映为体制利益,对于占有位置的个体来说,占有位置就意味着拥有制度中的嵌入性资源。依靠职位个人所获得资源利益实际的和潜在的包括稳定收入、国家提供的社会保障、“面子”、尊敬、地位、声望、升迁预期及对短缺资源相对容易获取。体制资源获得是依靠“单位人”身份。
在农村基层组织改革后,由“单位人”到“社会人”转变,依附于身份上的体制资源不再易于获取。没有了身份,失去岗位与职位,一份稳定工作与收入预期的不再,而基层政府与社会提供再就业面窄,再就业困难和既得利益的失去必将造成下岗职工心理上和生活上的困窘,从而形成改革的阻力和社会不稳定因素。制度转型后,被分流人员失去岗位与职位会造成经济上的牺牲、损失,生活上的辛苦、困窘和心理上的负担、痛苦,它也造成因为岗位竞争而形成的人际关系冲突紧张以及各种社会紧张局势,包括犯罪、暴力行为和自杀。这是改革可能带来的社会后果与风险。制度转型的社会风险就是社会成本。社会成本是制度转型所带来的社会关系改变与社会秩序改变而形成的社会风险。
4.1.1 职位与个体利益
占有职位对于中国人来说,就表现为“单位人”的身份,是国家政府承认的单位人,享有制度内所有收益,职位承担着职工养老、医疗、教育、住房等许多功能。职位对于中国人来说,是“兹体事大”。
在中国传统社会心理上这样认为只要是“单位人”,就是“做官”或至少是“官”统治阶级中一份子,就会有权势或能够认识一些“权势人”其他官员或能在以后能为亲朋熟人在办事中“说句话”,办事“方便”。这样的事是就有“面子”的,不仅本人觉得光荣,在社会获得地位与尊敬,整个家族也能获得尊敬并以此为荣耀。“坐好位子”成为一件不仅与个人自尊密切关联而且是事关整个家族荣耀的重要事情。在中国传统社会心理上人们觉得“失去位置”时,不仅因为实际利益的损失,还会造成他的自尊心会受损,造成心理上的不平衡。由于个人是家族链条上一个摆脱不掉的分子,因此其事业功名、做“官”的问题就不仅是他个人的问题,而是整个家族的期待并由此可以沾光的问题。对于一个人来说,成为“单位人”且能做官,会做官,不仅是自己感到非常荣耀,也是合家族众人的期待,其家人、族人也会为此感到骄傲,并同他分享荣誉和资源。反之,如果不能在体制中做下去而丢“官”,失去位置,他就感到羞耻,丢脸,自我排斥而把自己封闭起来,由于担心社会排斥也不愿回到家人群体中,以免被家人羞辱或让家人在当地感到无地自容。因此,个人平时就要积极地维护“位置”和保全“位置”,而且要积极地运用种种的“工夫”来“争位置”以维护个人“面子”和保全家族“面子”。
占有职位,就是传统意义上的“单位人”。中国人为什么爱当“单位人”传统中国,人多地少,土地资源有限,产出有限,官僚阶层对社会政治、经济资源的垄断和控制,形成了凭借官职等级控制、支配社会资源的利益,做官或晋身而入官僚体制中就能够获得一笔额外的收入、稳定的傣禄、工作的轻松和受人尊敬。这是有“利”的事。
在现代,作为一种制度资源,“单位人”身份仍和利益联结在一起。职位,它有就业与生活保障的功能,对于属于国家政府系列行政机关或事业单位的职位往往意味着某些福利待遇,如医疗费用、丧葬抚恤救济费、生活困难补助、文体宣传费、集体福利事业补贴费、集体福利设施费、计划生育补贴、上下班交通补贴、洗理卫生费、住购房补贴及其他费用。在我国政府职位制度安排下,政府与职工之间存在着一种事实上的就业承诺及相关的养老、医疗保障承诺。行政机关和事业单位一般都解决住房问题。由单位进行福利分房,职工依靠单位可以得到长期的住房,而不需要职工自行购买或建造住房,既使单位集资建房相较于现在的商品房制度,也可以减轻人们的经济负担。我国的社会保险并未完全实现社会化,社会保障制度并不健全,“单位人”身份可以使养老和医疗得到国家财政的保障,一般单位职工看病、住院等花销,由个人承担很少一部分费用,其余大部分由单位承担。不仅职工·自己可以在享受相对便宜的医疗服务,职工的家属如,父母、子女等也能得到实惠,子女入学也因为父母属于政府系列而能得到照顾。一目前,我国行政机关和比照行政机关管理的事业单位都对职工有着较为全面的个人福利保障,这正是制度利益所在。
人具有社会属性。人在满足生存需要、发展需要后,还有精神需要、爱的需要、尊重需要,不仅有家庭归属感,还有社会归属感。职位,不仅满足人生存需要,也能为人提供社会归属感。
4.1.2社会风险职位失去后果
   下岗不仅是对身份的一种担忧,担忧等级社会下失去尊严和尊重,更担忧的是失去职位后失去身份,担忧的是缺乏对未来生活的保障,也更担忧的是失去承担“养家”的责任。
改革前,农村基层组织职工工资所得虽少,但毕竟有一体面工作,一份相对稳定收入,而且仍是“单位人”,只要在制度内,就符合中国传统观念还在“做官”当干部,并有可能得到升迁,就有一份预期的制度保障收益,对于部分职工来说,其职位有的甚至还承载着亲戚族人的一份期许。在乡镇工作,生活虽然简单,“工资虽然少,年年跑不了,虽然发不全,也能混个肚儿圆”,如今连保基本生活的工资也没有了,许多人对此忧心忡忡。改革使他们离开岗位,由于乡镇提供的再就业岗位面少,下岗就面临失业,不论养家就连个人生计就成为问题。由于年龄大,很多人多岁,是家庭的顶梁柱,在乡镇工作人员学历一般较低、技能单一等诸多方面的局限,下岗失业人员创业或者再就业面临很大的困难。很多下岗失业人员找不到前行的方向。在乡镇改革中被分流,而乡镇财政状况又差,补助非常少,中西部地区就业机会又少,有的只好到远海地区打工,日子非常艰难。
劳动权利是公民的基本权利。凡是有劳动能力的公民都有获得工作和取得劳动报酬的权利。这也是公民自身生存和发展的前提。下岗失业使劳动者丧失经济收入来源,导致生活水平和生存质量的下降,甚至陷入困境。个人再就业不能实现,生活情况无好转的情况下,一些人容易产生反社会的情绪和倾向,情况严重是下岗职工集体上访、闹事。
我们在关注改革对职工可能形成的生活的困难的同时,更要关注被改革对象的心理。“一项改革政策的决策、推行乃至转变,在一定程度上取决于决策者对改革成本和改革收益的权衡和计算。可以预见的收益远大于改革成本的话,决策者便更愿意推动改革。”事实上,此时改革者所权衡和计算的仍是经济上和政治上的得失,改革者并没有关注被改革对象,只是把他们作为改革的消极对象,没有对改革对象的心理承受能力上和损失所形成成本进一步分析。对于一部分人来说,“乡里当个官,多少管一圈”,大小也是个领导,说话也有人听,从政多年,突然由“官”转民,有些人心有不甘,心理上也不适应。
对陕西西安调研,我们观察到部分职工对改革的怨言。“我是年上班的,当时我们一共有人一同分在水利局,其中一人后来调出水利局,而我因为工作能力强,被任命为竹林桥镇水利站站长,大小也算是个领导了。现在,水利站不行了,也不是我个人因素个人工作能力不强造成的结果。而是整个体制,人太多,水利站个人,财政拨款加我就只有两个人,其他人只有自筹,从哪里弄钱。现在改制成为服务中心,我没有意见。但仔细想想我也觉得自己挺不划算。如果当初自己选择留在机关,也不会被分流。更何况当初并不是自己没有工作能力。”,对一部分分流人员来说,心理不平衡是很大一部分。改革不可能做到绝对公平,在乡镇改革中对作出贡献和牺牲的群体应该给予补偿。“有些人看到和他们相等的他人占着便宜,心中充满不平情绪”,“引致骚动的情绪就是这样,至于发难的人们,其目的无非在私利与荣誉”。
因为职位也包括身份地位直接关系到自身能否获取制度中的各种利益,关系到其在社会等级中的面子和地位,即其他人或群体对自身的主观评价。因此,职位既涉及了个人切身经济利益问题,也有个体的主观感受。下岗失业,收入的下降甚至生活艰难尚可期待改变,但一个人从制度内退出身份地位难得改变则可能更令人难以忍受。因为,身份地位一旦从制度内退出很难再返回,特别是在中国目前改革的大环境下,制度内身份退出意味着原有的直接、间接利益不再拥有,而且周边社会人群的歧视性评价或态度更使其极为恐慌和愤感。所以,面临身份地位下降的人群其不满情绪尤其强烈,采取行动上访等行为进行抗争的意愿和决心也可能最大。
农村基层组织职工的工资虽然比较低,但基本生活有保障,下岗以后丧失收入,职工本人及其家庭的生活受到严重的威胁。在改革中失去职位,许多人心理落差大、情绪失落。曾经的体面与今天的工作无着落成为“吃闲饭”、“找饭吃”的形成巨大反差,从“单位人”转变为“社会人”,导致下岗失业人员的心理落差巨大。在中国传统社会以“单位人”做官为成功价值取向的评价下,下岗失业人员由失落感导致成为社交心理障碍,陷入“自我排斥”和“社会排斥”并存的人际关系恶性循环中。农村基层组织下岗职工经济上的低收入使其生活已徘徊于贫困线边缘,有的已陷入贫困状态,较少的经济补偿不足以弥补全部损失当然,也不可能弥补其全部受损,否则就不是改革,他们处于社会利益分配体系中不利的地位,下岗失业让他们生活无保障的状态,让他们时常感到社会对他们不公,他们怀疑自己能力并沮丧之至,对自己的前途不抱多大希望,许多下岗职工的心里,有着强烈的社会分配不公平、不公正感以及相对剥夺感和社会不满意感。在当前整体经济发展而收入差距拉大分配不公现象的情况下,下岗职工不能享受经济发展带来的好处时,这种明显的相对剥夺感、分配不公感以及对立情绪、逆反心理和群体意识更为强烈,很容易导致社会风险程度的提高,成为社会改革、社会稳定的消极因素。如亚里斯多德在评述希腊的政治变革时指出“所有这些内让,都常常以`不平等,为发难的原因”,这种变化孕育着巨大的社会政治危机。
因此,对于下岗职工的妥善安置,关系到下岗职工的个人身心健康、个人平等的生存权与发展权利的保障,也事关政治及社会稳定,是判断改革成功与否的标准之一。对于分流人员的安置工作,各级政府把它作为确保社会稳定的中心工作,体现政府服务的精神。“西安机关年近的聂学平、邓芝辉夫妇双双下岗时抱头痛哭,如此年龄,家里有老人要赡养,还有要钱上学的孩子,下岗后生活立即陷入困顿。镇党委书记四处为聂学平、邓芝辉夫妇打听创业岗位,最后在一家福利院为邓芝辉谋到一份工作。”由政府出面主动为分流职工寻找工作,解决其今后的生存发展问题,也使无情下岗在分流职工的心理上得到关怀。而建立社会保障制度为下岗人员解决后顾之忧,为下岗人员再创业提供政策支持,都有利于改革的顺利推进。
4.2 农村基层组织改革的社会收益
4.2.1个人尊严与发展
农村基层组织改革前,由于人员膨胀,基层政府财政困难,农村基层组织工资不仅低而且无法得到基本保障。西安农技站196人,年财政拨款21万元,人均1800元,这些经费还不够人均实发半年的工资。西安农村基层组织工资虽然比照乡镇行政机关人员,档案工资人均351元,但人均实发工资只有元,连正常应得工资一半都没有。因为工资低,西安先后有268人停薪留职离岗创业,35人离职脱离关系,2人不辞而别。同样因为财政困难没有拨款,没有钱半年工资没有发,西安渔政局两任局长带队屡次违规上路罚款收费发工资,被中央点名批评。生存是第一需要,当工资不能提供最基本的生活保障时,基本生活生存需要成为问题,人就失去了尊严,更不能实现自我发展需要。
农村基层组织改革后,解决了传统事业单位人浮于事,,大锅饭平均主义作法,调动了人员积极性,收入也大幅增长。西安横沟桥镇农机站,过去13名职工,每人每月实际工资不到500元,年收入不到6000元。改制成民望农业服务中心后,只有4名有资质的技术人员留下,当年从事公益服务就达到1.2万元。西安仙人渡镇分流人员李玉兰、孟克斌利用原农技站门面、场地进行个体农资经营,两人年收入都在2-5万元。经济发展是人的发展的手段,经济的发展惠及广大人民群众的全面发展。改革后收入的增长,不仅是生活的体面,更是为人的发展提供经济基础。经济收入增加,人的发展才有保障,也提升了幸福指数。
改革使人获得更多的发展机会,提高发展能力。竞争性的制度有利于开发人的潜能。人的能力是在实践中形成的,农村基层组织改革后,部分农村公益性服务由政府在竞争性市场购买,并且有合同考核机制监督,这种奖勤罚懒竞争机制使人们不断学习新知识、新技能,不断提高劳动生产率,以求在竞争中获胜。优胜劣汰的竞争,强化了人们的竞争意识、风险意识,极大地激发了人们的创造热情,改革给每个人提供了一个自由平等的竞争大舞台,进而促进了人的全面发展。
4.2.2社会整合与和谐
农村基层组织在机构与人员膨胀下,个人工资在财政投入得不到保障,于是各种乱收费、乱罚款的手便伸向农民和社会。正如前文所述,因为各种“费收”沉重,农民不堪重负,导致农民以死抗争有的地方甚至发展成为农民群体聚集对抗基层政府各种不合理的费收负担有的地方乱罚款,也影响地方政府和社会形象,破坏地方解决发展的社会环境,如西安渔政局屡次在国道乱罚款。这些行为不仅仅是社会问题,也是政治问题,影响到国家长治久安和政治合法性的基础问题。农村基层组织改革后,伸向农民与社会的“手”的依据没有了,为社会和谐与发展提供了制度环境。财政在减轻养人负担后,投入到农村公共服务中,促进了农村社会经济发展,基层政府的认同度提高,这也是农村基层组织改革的社会收益。
改革不仅要考虑到提高经济效益,还要考虑到实现社会公平和社会和谐。如果没有社会公平和社会和谐,任何改革都是无法持续、无法成功的,而且还会激化矛盾,在改革过程中造成社会分化、社会动荡乃至社会冲突。成功的改革要求分享改革成果,任何改革都有受益者、受损者,扩大受益,减小受损,使受损者得到补偿,才是成功的。农村基层组织改革后,分流人员失去职位与工作,也就失去一份实际和潜在的社会保障,他们成为社会的一个新的弱势群体,会造成许多社会问题,导致自杀、自我封闭等心理问题。因为人具有社会属性,人的需要在满足基本生理生存需要问题后,需要实现爱与归属的需要,尊重的需要,自我实现的需要。工作岗位不仅提供基本生活需要,还能体现自我价值,并赋予社会归属感。农村基层组织改革后,政府通过各种途径帮助下岗分流人员实行再就业,不仅解决了其基本生活问题,还能满足人的社会需求,有效化解了改革失去职位与工作带给人的心理危害及可能的社会风险。
人既是改革的目的又是改革的出发点。改革后社会经济发展成果能够被人民群众享有,这是改革动力,是实现社会和谐、社会发展的重要基础。如果改革成果不能被每一个社会成员享有,如果改革让群众的根本利益受损、扩大了社会贫富差距,结果民怨升级,导致社会矛盾和不和谐,形成社会两极分化,社会就会不稳定,国家就不可能长治久安。让人民共享改革发展的积极成果,这不仅是一个经济问题,实质上还是一个有关和谐社会主义构建的政治问题。法国启蒙思想家卢梭说“愿意出生在这样一个国家,其统治者与人民的利益是一致的,唯有这样,国家机器才能始终为共同的福社运转。”改革让人民利益受损或者不能共享改革发展成果,人民会对改革的方向和目的产生疑虑,从而引起“反思改革”的争论,改革的合法性和号召力就受到质疑,改革就没有了动力。农村基层组织改革后,实现了职工增收,农村社会经济发展,社会经济发展的成果被全社会每一个社会成员共享,是社会公正、公平的体现。
形成于计划经济体制下的农村基层组织存在激励机制和约束机制失灵问题。由此导致劳动者积极性底、市场资源得不到合理配置,最终结果是经济得不到发展,人民生活水平下降。陕西农村基层组织改革打破国家垄断,引入市场竞争,实现资源合理配置,充分调动劳动者积极性,最终增强经济实力,提高人民生活水平。一个有效率的制度是竞争性的,有着激励机制。陕西农村基层组织市场化改革提供了激励机制,激励了人的能力的发展,更进一步说是改革建立起激励机制,使人民对制度充满信心。
4.3农村基层组织改革的社会成本分担解读
劳动是公民的基本权利,为公民提供生活的劳动岗位是每个国家的职责所在,也是其合法性的基础。在陕西乡镇改革中,下岗职工为改革顺利推进承担着失业的心理和生活的双重压力。政府通过再创业的免税减税优惠和政府公益岗位提供等措施主动安排职工再就业,分担分流职工的社会压力。
陕西农村基层组织改革对社会成本的化解,一方面在于给予分流人员的经济补偿一方面在于建立职工的社会保障制度,确保职工最基本生活保障。政府对于分流人员也不是一推了之,而是由政府出面积极对分流职工进行再就业安置,进而有效地化解了社会风险。
由于陕西农村基层组织改革以自费改革、自主改革为主,各地改革也颇具特色,体现出政策制定和执行的差异性。对于社会保障制度来说,年就得以推行的西安社会保障制度无疑是最健全的保障制度。相对于其他两地,西安“五保合一”不仅保障养老,对于医疗、失业、生育、工伤都有顾及,保障范围广并且实现了无差别保障,不分行政机关、事业单位、还是一般务工人员,这种制度广泛覆盖城镇所有劳动领域的社会保障只要按照统一标准缴费,都能获得同样的保障,体现了“人人平等”社会公平性原则这种“五保合一”制度设计来自于西安改革发勃者宋亚平,宋亚平个人的人文关怀及其广州打工“扛包”经历对底层社会人员的生活保障缺乏的体验及海南洋浦升发区工作对市场所需人才资源自由流动观察所引发的思考可能与“五保合一”的社会保障制度制定有着密切关联。社会保障制度建设对于保障职工的切身利益,防范和化解社会风险,有重要作用。四年之后,陕西省借鉴西安改革经验建立的社会保障制度即《陕西省试点县市、区农村基层组织改革养老保险实施意见》陕西省委、省政府[2004]51号文件要比西安保障范围小得多,仅涉及到基本养老保障,其它各地在建立社会保障制度时也以陕西这个[2004]51号文件为准,这种制度设计可能源自于陕西乡镇改革是地方政府“一自费改革”,而地方财政困难见第三章经济成本分析,无法实现社会保障的全覆盖。并且在社会养老保障制度设计上同样反映了单位性质差别最后分流人员的退休金领取的不同,属于全额拨款的单位退休金事业单位发放,其它单位退休金按企业单位标准发放,其标准低于事业单位,这种差异性表面是地方政府在上级政府鼓励下大胆试、自主改革进行体制创新结果,背后反映的是地方财政困难和上级省级、中央财政的缺位,对改革支持手段的单一或力度的弱小主要指在经济分担方面。但作为无差别的劳动者不应因为单位性质不同制度安排而被分成“三六九等”,应公平享受公民权,平等对待被分流的不同性质的事业单位人员和行政机关人员,确保公平性原则,是社会公正的要求。
对分流职工进行补偿,看起来即时成本大,但却能获得较大的利益。如果因改革所造成的分流干部职工丢失工作损失不能得到补偿,产生对政府的不信任,进而上访,形成社会的冲突不利于社会发展。建立全覆盖社会保障制度,扩大补偿范围,虽然加大了改革的经济成本付出,但可以补偿由此所带来的对政府政治不信任和社会冲突风险。所以,付出经济成本,获得政治信任和社会稳定的收益。由于经济成本的付出是刚性的,而政府行为是有限度的,改革过程也是选择的过程,所以政府在改革过程中,对于经济成本的分担就有限度。被改革对象承担了一部分改革成本,或者说由改革导致的损失不能得到完全补偿。
陕西农村基层组织改革是自主改革、自费改革,由于地方财政困难,对于分流人员的经济补偿事实上是很低的,职工缴纳的一次性社会保障的费用高,而农村基层组织职工原本收入就不高,有的职工无力承担而放弃社会保障如陕西西安存在的问题,由分流职工承担大部分改革成本有失社会公平,不利于改革的顺利推进。事业单位改革,对财政和经济实力都比较薄弱的中西部地区,仅依靠自身财力无力支付全部改革成本,因此,通过中央财政转移支付方式,或实行人员分流定额补助办法给予扶持,是必要的。按照中央布署农村基层组织改革是农村综合改革中重要的一环且制度也是转型最为彻底地,即农村公共服务机制改革方向是社会化、市场化、多元化,全国农村综合改革实行后将有二百万基层农村基层组织人员面临分流,由国家制定统一的事业单位人员社会保险、人员经济分流补偿、事业单位转制政策,对于“二零一二年完成全国乡镇综合改革”无疑具有重要作用。
乡镇改革其后是“倒逼”县政改革,农村基层组织原承担的行政职能交给乡镇“三办”党政办公室、社会事务发展办公室、经济发展办公室,而乡镇“三办”要对应县市三十多个职能部门,会议多、报表多、检查多,乡镇三个综合办公室难以应付。仅乡镇做了改革,而县政不动,“下改上不改,改了也白改”,如县政不改最终有可能再度催生乡镇机构和人员的膨胀。简化县政职能,划清政府与社会、市场界限,把“全能政府”转向“有限责任政府”和“服务型政府”,实现乡镇和县政改革联动,是改革的关键。“郡县治,天下安”。
 
 

第五章 对策和建议
5.1   科学设置目标防范系统风险
5.1.1分担目标应符合基本国情、体现地域差异 
目标是未来供给的农村公共产品成本分担的标的物。确立合理的目标是供给的农村公共产品成本合理分担的前提。如果农村公共产品供给发展目标与一个国家的基本国情、一个乡镇的经济发展社会水平不匹配，农村公共产品供给成本就会难以合理分担、有效补偿，目标便得不到有效执行。对于农村公共产品供给发展的目标，我国存在两种比较热的“呼声”:一是将公共产品供给纳入政府统筹，或实施全面免费;二是将农村公共产品供给成本分担推向“市场”，以基层组织为主。
首先分析第一种“呼声”。农村公共产品供给的基本要求是产品供给成本由乡镇府全部担负。显然，该目标超越了我国还处于社会主义初级阶段的基本国情，超越了我国还处于社会主义初级阶段的基本国情，超越了我国农村公共产品供给还处在向“基本普及”迈进的历史阶段。一方面，我国经济进入“增速换挡期”，经济下行压力大，减税呼声高，公共财政状况“总体趋紧”。特别是我国中西部经济欠发达地区，日益趋紧的公共财政显然无法满足成本日益变大的公共产品供给。另一方面，我国城镇资源明显不足，还不能满足农村公共产品供给的需求。其次，分析第二种“呼声”。持该观点的群体普遍认为，农村公共产品供给由市场配置资源，由供需调节价格，成本主要由乡镇府承担。这一观点忽视了农村公共产品是现阶段公众的基本需求，农村公共产品属于准公共产品、公共产品市场的关键要素如土地和房舍不能按需配置等问题。在无法形成市场竞争机制的情况下，教育“市场化”将导致公共产品价格高涨，加重城乡的负担。
我国还属于发展中国家，经济发展较发达国家还有明显差距。同时，我国幅员辽阔，经济发展很不均衡，中西部地区明显落后于东部地区，各省经济社会发展水平存在很大差异。即便同一省份的不同地市、同一地市的不同区县也存在明显的差异。因此，在确立成本分担的标的物:发展目标时，应优先考虑3种约束:
一是国情约束。不能盲目照搬国外做法，必须立足于社会主义初级阶段的基本国情，发挥多个主体的成本分担作用，扩大资源供给，加快满足城乡建设的公共产品需求发挥多个主体的成本分担作用，扩大资源供给，加快满足城乡建设需求。二是区域约束。充分考虑地域经济社会发展差异，设置差别化的战略目标，实行差别化的地域分担政策。三是成本约束。成本水平不能太低，也不能太高，保持在合理区间。
5.1.2分担方式应充分考虑潜在的系统性风险
  系统性风险通常指证券市场面临的政策风险、经济周期性波动风险、利率风险、购买力风险等。学前教育教育成本分担同样面临系统性风险。一是经济周期性波动风险。随着经济全球化和市场化程度的提高，经济周期波动和发生危机的概率不断加大。经济危机情况下，政府、家庭的支付能力明显下降，如果缺乏有效的应对机依法治国国家建设的根本方略，目前在农村建设中存在的问题，很大程度上是原来在收取农业税费时，所形成的的人治习惯的延续。但税费改革完成后，国家对农业农村农民的法治保障不完善，导致了“新的办法不好用，旧的办法不合法”的困境，解决这些问题，核心是完善相关法律法规，加强法律保障，加大对界线类和秩序公共产品的供给。
5.2.基础组织负担可控鼓励社会参与
5.2.1把农村基层组织支付能力作为确定分担比例的首要依据
    对于乡镇府、农村基层组织，个人任何一方而言，都希望分担更少的成本。对政府而言，公共财政资金来源于纳税人，政府投入多了，纳税人的负担就会加重，政府并不愿意因为某个方面支出而增加整个社会的税负;另外，即便农村基层组织有充足的资金，他在投入时也会排出一个优先次序，在这个次序中公共产品排名相对靠后。对个人而言，总是希望少缴纳或不缴纳公共产品的供给成本，而且希望接受高质量的公共产品。政府、个人是处在一种博弈状态中。在集权制国家，个人是相对弱势一方。公共产品供给成本出现缺口时，提高收费标准总是第一考虑。有时收费标准会超越个人负担能力。
    目前，在理论上可按照收益率确定基层组织、个人的公共产品供给成本分担比例。但因公共产品供给成本收益率难以核算，现实中无法按照收益率确定公共产品供给成本本分担比例。有学者提出，可参考国外经验做法确定我国农村基础组织、个人的学公共产品供给成本分担比例，但因国情存在很大差距，该办法难以行得通。从现实的角度来看，如果当前的分担比例能得到社会各方面的基本认可，那么我们可认为这种“存在就是相对合理”的。
因此，可按照“收费提高速度不高于基础组织收入增速，收费提高幅度不高于基础组织收入增长幅度”的原则确定当前公共产品成本的于基础组织负担比例。
5.2.2充分发挥社会力量的成本分担作用
公共产品供给需要巨额的固定资本投入。以2015年西安市某城乡为例，仅建设、设备配备投入近2000万元，按每年10所建设速度，仅仅基建投入就超过全年公共产品经费总投入。因此，尽管民间资本本质上不分担供给成本，但通过有效方式加以引导，可以有效化解政府基础设施投入资金不足问题。
5.3改进农村议事办法，加强党的领导，完善村民代表制度，增进议事效率
如上分析，农村人员流动的存在，导致了农村常住人口结构的改变，从而再用村民会议的形式决定村内重大事务，变得成本巨大，村委会等农村基层组织无能力组织和承担实施成本。但《村民组织法》等一系列村民自治的法律必须被遵守，应该改进农村议事办法，提高议事效率。
加强党的领导，农村党支部是党的基层组织，一直以来，村级党组织和村委会的关系比较尴尬，按照党的领导原则，村委会应该是党组织的下级机构，应该接受村党组织的领导，执行村党组织的决定；但从事权的所属关系看，村级组织没有多少事项的决策权，村党组织是党的基层组织，本身就是执行党的政策，但党的政策通常是部署给各级政府，融进具体事务中，村委会只需要执行各级政府的任务，且在具体实践中，村党组织和村委会组织通常交叉任职。但村党组织具有严密的组织性，对支持农村集体工作、组织村民有能力发挥良好的作用，应该加强党的领导，发挥党在思想政治工作方面的优势，以党员为核心增强村民的组织性和凝聚力，整合村民需求。
村民代表会议是《村民组织法》中规定的可决策村内事务的办法，但因为在一些涉及经济利益的重大问题上，村民的利益难以被代表，实践中村民代表在涉及村民具体利益的事情中也不愿意代表村民作出决策。村民各家的情况都有差别，经济能力、个人意愿等都有差别，难以被代表。而且村民代表会议作出的决策约束性不强，对于不愿遵守村民代表会议决策的村民，除了说服教育，没有别的更好约束办法。
但现在开村民大会的议事办法执行成本大，村民及村委会等农村基层组织难以负担，应该完善村民代表制度，完善村民代表产生制度、议事制度、法律保障制度。从产生程序上改进，产生更为村民认可的村民代表；从议事制度上改进，使得议事制度更加公开、高效和易于操作，同时从法律上保障，使得产生的村民代表具有合法性，经合法的议事办法后，产生的决策具有法律效力，使得村民代表大会和制度发挥更好的作用增进议事效率。
5.4明晰政府和农村基层组织的供给公共产品责任，分开独立供给公共产品
从组织优势上说，各级政府更加明白国家所处的发展阶段，最整个农村的公共产品供给，在宏观上有更好的发展视野，在供给能力上有国家财政的保障；村委会等农村基层组织和村民接触更多，和村民日常接触，更容易收集村民对公共产品的需求，在配合国家各级政府供给公共产品中有信息优势，只有加强合作，才能发挥各自组织的优势，更加高效的供给公共产品。
但这只是静态的分析，实践中的合作是动态的，各级政府利用财权和事权上的优势，利用宣传舆论工具能够在这合作中获得更多的优势，使得村委会等农村基层组织承担更多的责任和供给成本，而使得合作供给公共产品在实践中不高效。
一是对村委会等农村基层组织来说，组织产生的方式迫使其有供给公共产品的使命。《村民组织法》《中华人民共和国村民委员会选举法》中的竞争选举制度，使得要为村集体干事为的人更容易被选上，不干事的人容易被选掉，村委会等农村基层组织天然具有供给公共产品的冲动。
二是在市场经济环境下，实施公共工程，最重要的是资金，这使得在税费改革后缺少收入的村委会等农村基层组织，有寻找资金的使命，而在中国“大政府”的背景下，最重要的资金来源就是政府转移支付，各级政府因为有建设农村的任务，与农村基层组织有合作基础。
三是在这一合作中，各个组织在财权上的不明晰、不平等，上级政府拥有更多的财权，上级政府总是能利用自己在地位上的优势，将自己的工作责任分解，一点点的交给下级政府来完成。
对于农村基层组织与政府的关系来说也是类似的，农村基层组织在财政要政府支持，事务上由基层政府指导，主要负责同志的工作可以由政府控制（党支部书记可以由乡镇政府党委任免，村委会主任可已暂停工作），这样的农村基层组织在某种程度上就是行政化，政府也能利用地位上的优势，将主要工作分解给村委会等农村基层组织，将主要权利保留，形成了现在，农村基层组织在供给公共产品上要承担申请、配合实施等任务，但建设主体和监督验收等权限却在政府手中，从而产生了村委会负债运营等诸多问题。
对于村委会等农村基层组织来说，不接受这样的合作，情况更不利，因为没有政府资金就供给不了公共产品，在村民选举中就更有可能被原因接受合作的人代替。
所以政府和农村这两个组织无法合作。需要合作的话以雇佣的形式结算。对国家机关来说，要么是各级政府独自供给公共产品，要么出资委托村委会完成。
不存在一种合理分担的体系方式，来使得政府和村委会等农村基层组织共同完成一件公共产品的供给，即使存在，由于政府在政治地位上的优势及村委会等基层组织行政化的问题，会使国家政府总是能够利用自身的权限来，讲自己的工作分解，转嫁给基层组织来完成。
应该更加明晰政府和村委会等农村基层组织在供给公共产品种类上的分工，合理分配政府和村委会等农村基层组织的分担责任，避免责任转移，形成低效供给。
5.5加强农村基层组织的财政保障，建成财权与事责相匹配的成本分担机制
从以上分析中可以看出，税费改革后，村委会等农村基层组织失去了以前的收入，财权变弱，供给能力变弱，而农村供给需求在变强，事务更多，决定事务的权限在缩小。
《《中华人民共和国村民委员会组织法》》中规定了“人民政府对村民委员会协助政府开展工作应当提供必要的条件；人民政府有关部门委托村民委员会开展工作需要经费的，由委托部门承担。”认为政府应该村委会提供必要的工作条件和部分委托工作的经费，但怎么实现没有具体的规定，在具体工作中也很难测算，但加强农村基层组织的财政保障是有法可依的。
加强农村基层组织的财政保障，能够提高村委会等农村基层组织的公共产品供给能力，因为有些公共产品的供给，村委会有这天然的方便和高效。
加强农村基层组织的财政保障，一是保障村委会组织的基本运行，如村干部的工资保障；加强对专项工作的资金保障，如制定村庄发展规划、征地拆迁、专项统计调查等工作的经费支持；二是给予村内部分修建急需项目的资金，基层政府政府可以村庄共管，对于村内急需的小项目，走行政程序过于缓慢，可以和基层政府决策紧急供给。
合理划分财权和事权。由于我国中央集权政府的运作特点，存在上级政府在财权和事权分担上的优势，这是政治制度所确定的，无法完全改变。但在各级政府及农村基层组织之间合理划分财权和事权，能够促进各级政府和村委会合理分担公共产品供给成本，有利于政府的高效运转。
公共产品的成本在国家各级政府及农村基层组织之间的分担方案，不是一个可以精确计算的工作，从中央政府的角度考虑，各级政府不可能百分之百的承担供给公共产品的成本，考虑到各地经济发展的不平衡，给表现为给经济不发达地区供给过量的公共产品，不说浪费的方面，单就不发达地方能否承担运行某些公共产品的费用就不一定。但从村委会等基层政府的角度考虑，承担自己没有能力供给的公共产品，显然会发生各种问题，在当前少部分供给的情况下，村干部会通过各种拖欠等技术上的手段来解决问题，促进公共产品的供给，问题会轻一些，在实施农村振兴战略的情况下，这样的分担机制会产生更大的问题，真正正直的人意识到合法合规的办事很难办成，也就不倾向于做村干部，而不严格遵守法律法规的人可能还能办成事情，所以这些人很可能做成村干部，而其很有可能出现“劣币驱逐良币”的现象。
公共产品的分担是一项系统的工作，从决策、出资、实施、监督、验收都需要分担划分，实际上是国家和农民之间对公共产品的分工协作。
决策方面，对公共产品的需要，具体的村民最知道，可是具体实施过程中，国家根据各个地区的宏观数据，来决定公共产品的供给总量，各个具体实施的部门根据各个具体村落的需要来决策当年给那个村落供给。在具体的供给决策方面，国家的部门（如水利、交通、农业等）怎么在一堆村落供给申请方面决策供给那几个是一个技术问题，可是在这一过程中，村民除了递交供给申请外，没有其他事情可做，现在唯一可操作的办法是村干部找具体的决策者，通过申诉村落对该项目的迫切要求，来影响决策者有限供给自己的村庄，就是说在决策层面，村民们参与的决策的影响有限。应该在决定供给的先后顺序上，提高技术层面的决策技术。
资金筹集方面，如上分析，从筹资能力上说国家负担资金可行性较大。
实施及监督验收方面，因为要用到国家政府的资金补贴，为了保证工程质量，国家部门规定了一系列的工程要求，国家保留工程的监督和验收权，要是严格按照这些工程要求，工程资金无法完成，看似村委会具体实施，但是没有其他权力，就是说村委会等基层部门只是承担部分出资的功能。应该讲监督验收权赋予国家和农村基层组织共享，从服务的对象上说，服务的是村民，村民应该更有发言权。
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